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中国乡村治理的真正困境,这篇文章说透了!

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发表于 2019-2-22 18:57:50 | 显示全部楼层 |阅读模式
思响哥荐
汹涌澎拜的城市化大潮冲击下,大量农村中青年到城市找活路,农村“空心化”现象日益严重,这极大地“撕裂”和“解构”了传统的“乡村共同体”。在新型城镇化与乡村振兴的双向“拉扯”中,乡村治理体制性改革的出路在哪儿?今天,思响哥推荐阅读人民论坛独家内容。
来源 | 人民论坛杂志及人民论坛网(rmltwz)
作者 | 中国社会科学院政治学所政治理论研究室主任、首席研究员、博导 周少来
新型城镇化与乡村振兴,是当前社会转型中的两个历史性任务,事关两者之间互动共进的双向交流过程,其组织性体制基础则为乡村治理。乡村治理及其现代化,在新型城镇化与乡村振兴的双向“拉扯”中艰难前行,面临一系列制度性“纠结”或“困境”。

新型城镇化与乡村振兴的
“反向拉扯”


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今日之“乡村”,不是传统农耕社会中的“田园牧歌式乡村”,也不是计划经济时期的“封闭停滞的乡村”,而是在不断急剧提升的城市化(城镇化)大潮冲击下的“变动不居的乡村”。这是我们探究乡村治理的现代化结构性大背景。
一方面,改革开放进程中,获得一定人身自由的传统农民,不断地、一波接着一波地涌进城市,推动着“城市化率”的节节攀升。这意味着广大乡村中的人才、资金和资源,源源不断地流向各级城市,从而相应地导致各地乡村不断遭到侵蚀、衰落甚至消亡。这就是“乡村振兴战略”得以提出的历史性背景,也是“乡村振兴”面临的历史性挑战。
另一方面,乡村振兴,则需要多种多样的人才、资金和资源的支撑,特别是产业支撑和人才支撑。但目前的产业结构则不容乐观,2017年中国的三大产业比重分别为:7.9%、40.5%、51.6%,而农村常驻人口达41.48%,也就是说,不到国民生产总值8%的产值,要“养活”40%之多的人口,这是目前“农村留不住人”,大量中青年“到城市找活路”的根本原因,导致人才、资金和资源“单向”流入城市,而广大乡村面临“空心化”“边缘化”的问题。
这就形成乡村治理的背景性制度困境:一方面,乡村振兴,需要大量的人力和财力的支持和“回流”,但现实是,乡村的产业基础根本无法支撑如此之多的人口生存。另一方面,为了缓解乡村人口、土地紧张等一系列根本问题,又需要大量的人口离开乡村,并能够一体化地融入城市生活,也是说,从长远来看,为了根本性地解决乡村治理问题,还需要农村的人力和财力“流入”城市。
这便是新型城镇化与乡村振兴“历史夹缝”之中的乡村治理,要实现城乡之间人才、资金和资源的“自由双向流动”,解决乡村治理中的基础性和根本性问题,还亟待城乡之间制度性体制结构的深化改革。

乡村共同体与流动性社会的
“结构调适”


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正是在汹涌澎拜的城市化大潮冲击下,乡村治理面临着“治理单元”的结构性调适,治理主体是谁?治理对象又是谁?传统乡村与正在走向现代化的乡村,有着极大的结构性转换。
传统乡村基本上是一个“稳固的乡村共同体”,是一个“知根知底的熟人社会”,基本上依靠传统的村规民约等道德性力量维持乡村秩序。改革开放前的“合作化”和“人民公社化”运动虽然使国家的政权力量渗透进乡村社会,乡村社会的基本治理结构在很大程度上还是保持了传统的“习惯性治理”。
但汹涌的城市化大潮,极大地“撕裂”和“解构”了传统的“乡村共同体”,几百万、几千万到二亿之多的农民工不断涌入城市,“季节性”和“阶段性”地改变了乡村的治理结构。
一是乡村“熟人社会”的松解。
二是“流动性农民工”成为“两头管不着”的庞大人群。农民工大部分时间在各级城市“打工”,但其户籍不在城市,加之其季节性流动的特征,城市社区不便管理。且其常年不在农村,理应在农村社区落实的各种权利的实现根本没有“落实主体”。
三是乡村治理主体和对象的高度变动性。大量农民工季节性在城乡之间的“漂浮流动”,导致了乡村治理主体及其对象的高度“可变性”,加之一部分富裕农民在县城、城镇买房居住,虽然其户籍和身份是“乡村成员”,但根本不在乡村生活,也就无法成为乡村振兴和乡村治理的“有效主体和有效对象”。
也就是说,在城乡结构互动调适的历史性转型时期,乡村的人员结构、产业结构,甚至其土地制度、住房制度都带有极大的可变性和不稳定性,这便是“流动性乡村结构”给目前的乡村治理带来的极大的问题和挑战。

行政化下沉与乡村自治的
“机制对冲”


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乡村治理及其治理现代化,理应是国家政权与民间社会合作共赢的良性互动,就基层社会具体而言,就是乡镇政府与村民自治的良性互动。但近年来,行政化下沉趋势日益凸显,与乡村社会的自治活力构成了一定的紧张关系。
如有的地方政府强行规定,村委会“两委班子”“一肩挑”(村党支部书记与村委会主任为一人)的比例要达到80%以上,甚至有的政府要求达到100%。村支部书记和村委会主任实行“工资性补贴”“年薪”10万元—20万元不等。乡镇政府对村“两委”干部下放行政性事务并实行年终考核。村“两委班子”成员实行“坐班制”,等等。为什么在需要实行村民自治的基层社会,出现了“行政化趋势”?并构成对“村民自治”的“对冲之势”?这有着极其复杂的历史和现实根源。
一是城市化的急剧提升,需要加强对乡村社会的动员和整合能力,这在土地征用和房屋拆迁中表现得特别明显。快速的城市化需要大量建设用地,其中涉及的错综复杂、难解难分的“利益纠葛”,都需要乡镇政府拥有极大和极强的“纠纷化解能力”,而这从根本上又离不开村干部的有效配合
二是从脱贫攻坚到乡村振兴的各项任务的繁重。现在的乡镇政府也许是最繁忙的“中国政府”,从贫困户的建档立卡、扶贫措施的落实到位和迎接上级的各种检查评比,到美丽乡村的规划设计、建设施工和验收评估,再到乡村道路建设、工程立项实施和城乡产业规划等乡村振兴的重大事务。层层加码式的“运动式治理”,到了乡镇政府,然后再“下卸”加压到村干部的头上。但这必须以能够“掌控”村干部为前提。
三是“流动性乡村社会”带来的管理和秩序的治理难度。农民工流动性的加大和变化无常,带来了乡村传统共同体的松解和解构,传统“德治”力量削弱,现代“法治”力量又接续不上,上访和群体性事件的增加,都急剧地加大了乡镇政府对乡村社会的“管控”危机。
不断加重的行政性下沉,虽然适应了急剧转型时期流动性乡村社会的特定需要,但从长远来看,“行政性下沉”与“乡村自治”还是形成了一定的“对冲机制”,对于培育乡村自治组织活力,壮大基层民主的社会基础,养成理性健康的公民文化,都会产生不可忽视的各种抑制作用。而这是实现基层治理现代化又必须面对的基础性问题。

户籍制度和土地制度的
“双重约束”


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众所周知,“横亘”在中国城乡之间的两大“制度鸿沟”即是户籍制度和土地制度。
户籍制度起到一定“隔离城乡”和“封闭乡村”的作用,是维护国家推进的工业化和城市化的基础性制度。改革开放以后,虽然其制度体系“漏洞百出”,但还是束缚农民融入城市的根本制度。户籍制度体系上“附着”大量的住房、教育、医疗和社会保障方面的“制度化利益”,大量农民工身在城市工作,其身份依然是在农村。由于“人户分离”的历史性境遇,导致乡村治理大量的“时空倒错”。
土地制度与户籍制度紧密相关,也是“隔离城乡”的基础性制度。由于城乡土地制度的“双锁定”(城市为国有土地、农村为集体所有土地,所有制性质皆不得改变),农村土地制度朝着越来越“细分产权”的“双重三权分置”方向改革
就农民的土地承包权来说,“三权分置”的改革为:土地的所有权为集体所有,土地的承包权为农户家庭,土地的经营权可以流转出租或以土地入股。进城打工的农民,可以把小块土地留给家里的老人耕种,也可以把土地流转给专业大户经营,也可以土地入股土地合作社,要么就把土地撂荒。
对于常年在城市打工和生活的农民来说,土地是留给农民的“有用财产”,但却不能转化为“融入城市的资本”。但对流转大量土地的专业大户或合作社来说,“流转”的只是土地的经营权,根本无法“拿”土地进行“融资”或“抵押贷款”。
就农民的宅基地来说,“三权分置”的改革为:宅基地所有权为集体所有,宅基地资格权为农户所有,宅基地上所建的农房财产权为农户所有。宅基地使用权可以在集体成员之内流转(宅基地资格权出让)。虽然近期,中央提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”,但大量的闲置在乡村的农房,在没有城市资本大量涌入的情况下,根本无法实现“资产变资金”。所以,大量在城市打工或在城镇购房并居住的农民,还是保留着在农村的住房,农村的房屋财产同样无法变成农民融入城市的“融入资本”。
但同时,由于城乡土地价格的极大差异,用几万元补偿“拿到”的集体土地,“转身”成为城市开发的“国有土地”,其价格往往可以卖到几百万、上千万。由此导致在乡村土地征用、房屋拆迁中的上访和群体性事件,无形中增加了乡村治理的“治理链条”和“治理难度”。
此外,户籍制度和土地制度,在给广大农民施加约束的同时,也是对农民利益的一种保护机制。农民的承包地是农民留在乡村的“财产”,农村的房屋是农民留在乡村的“根据地”。在目前农民工不能完全融入城市的困境中,随时可能的“回乡潮”,也使“老家的土地和房屋”成为农民最后的保障防线。这也是很多地方出现的,农民在城镇买了房屋并安居下来,也不愿意把“农村户口”迁入“城镇户口”的根本原因。同时说明,乡村治理在面临基本制度改革时,所必须直面的复杂挑战和严峻困难。
乡村治理,体制性改革出路何在?只有直面制度性问题和困难,大力推进新型城镇化和乡村振兴双向互动,破除城乡之间的制度性壁垒,促进城乡各种要素的自由双向流动。同时,壮大基层民主自治的活力和基础,组织化有序化动员基层民众,培育良好的公民文化氛围,加强乡村法治建设的力度,在此基础上,稳固乡村共同体纽带,提升礼俗性德治力量,形成城乡一体化的自治、法治与德治的治理结构,由此乡村治理现代化才能够建立在可靠持续的制度基础之上。
原标题 | 乡村治理:制度性纠结何在
原文责编 | 孙娜
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发表于 2019-2-22 18:57:54 | 显示全部楼层
这篇文章非常有深度,一针见血的说出了症结所在。
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